Gospodarowanie wodami w Polsce – niezauważany problem do pilnego rozwiązania
„W Polsce pojawiają się trzy kategorie problemów – zbyt mało wody, zbyt dużo wody oraz zanieczyszczenia wód. Pierwszy z tych problemów pojawia się często, drugi – czasem, a trzeci – bardzo często”.
Zbyt mało, zbyt dużo, zanieczyszczenia
Zasoby wodne Polski są niewielkie. Niskie są opady atmosferyczne, a roczne przepływy rzeczne na mieszkańca Polski osiągają zazwyczaj wartość trzykrotnie niższą niż średnia w krajach europejskich. W Polsce pojawiają się trzy kategorie problemów – zbyt mało wody, zbyt dużo wody oraz zanieczyszczenia wód. Pierwszy z tych problemów pojawia się często, drugi – czasem, a trzeci – bardzo często.
W ramach implementacji Ramowej Dyrektywy Wodnej Unii Europejskiej osiągnięto w Polsce znaczny postęp na polu poprawy jakości wody, mimo że zasadniczy cel dyrektywy – osiągnięcie co najmniej dobrego stanu wszystkich wód do grudnia 2015 – nie został osiągnięty. Na jakość wód wpływa fakt, że gospodarka ściekami komunalnymi poza aglomeracjami jest często nieskuteczna. Zanieczyszczanie wód spowodowane jest brakiem lub złym funkcjonowaniem zbiorników bezodpływowych oraz oczyszczalni przydomowych i lokalnych. Intensyfikacja rolnictwa powoduje zanieczyszczenie wód środkami ochrony roślin i ich pochodnymi, a także antybiotykami wykorzystywanymi w przemysłowych tuczarniach drobiu i trzody chlewnej.
Konsekwencje zmian klimatu
Poważnym problemem staje się coraz silniejszy deficyt w klimatycznym bilansie wody w sezonie wegetacyjnym. To znaczy, że więcej wody paruje, niż pada – i to wtedy, kiedy przyroda i rolnictwo potrzebują jej najbardziej.
Wszystkie trzy problemy związane z wodą mogą się w Polsce wzmóc z powodu zmiany klimatu. Projekcje klimatyczne na przyszłość, mimo znacznej niepewności, wyraźnie pokazują kontynuację ocieplenia i efektów towarzyszących. Wzrośnie prawdopodobieństwo wystąpienia w lecie fal upału, którym mogą towarzyszyć susze i pożary lasów. Opady mogą silnie wzrosnąć w półroczu zimnym, przy czym opady śniegu zmniejszą się. Wzrost opadów w półroczu ciepłym może być jednak niewielki, a niektóre modele klimatyczne w ogóle nie przewidują wzrostu opadów letnich dla części Polski.
Projekcje pokazują także zmiany rozkładu czasowego opadów. Zmniejszy się liczba dni z opadem, a jeśli już spadnie deszcz, to raczej nie będzie to „kapuśniaczek”, a częściej opad intensywny. Słowem, dłuższe okresy bezopadowe (lub z opadem znacznie niższym od normy) mogą być przerywane ulewami. A więc musimy się liczyć z częstszym występowaniem zarówno suszy (meteorologicznej, hydrologicznej i rolniczej), jak i niszczącego nadmiaru wody. W tym samym roku może wystąpić zarówno susza, jak i wezbranie czy powódź. Dawna nienormalność – zjawiska ekstremalne – stają się nową normalnością, a przyszłe ekstrema mogą być bardziej ekstremalne niż te w przeszłości.
Konflikty związane z wykorzystaniem zasobów wodnych
Zdarzają się konfliktowe sytuacje dotyczące wykorzystania zasobów wodnnych. Konflikty o wodę zostały w większości zinternalizowane i tym samym, w zależności od stanowiska zajmowanego przez decydentów PGW Wód Polskich, stają się one obowiązujące dla całej gospodarki wodnej w kraju. Ponieważ obecnie dominuje żegluga śródlądowa, wszystkie konfliktowe sytuacje rozstrzygane są na jej korzyść. Zmiany kierownictwa Wód Polskich mogą prowadzić do zmian w podejmowanych decyzjach strategicznych czy operacyjnych, a więc destabilizować funkcjonowanie całego systemu zarządzania gospodarką wodną.
Obecnie polskie rolnictwo zależy od deszczu, a w mniejszym stopniu od śniegu, którego jest coraz mniej. W najbliższych dekadach, wraz z postępującą zmianą klimatu, sytuacja ta z całą pewnością się zmieni. Rolnictwo, które obecnie jest najmniejszym użytkownikiem wody, stanie się użytkownikiem największym, coraz istotniejsze stanie się bowiem nawadnianie upraw. Można więc obawiać się wzrostu ryzyka konfliktów o dostęp do wody między sektorami użytkującymi wodę: rolnikami, którzy chcą nawadniać pola, właścicielami stawów rybnych, zarządcami elektrowni czy użytkownikami komunalnymi.
Dobrym przykładem instytucjonalizowania potencjalnych konfliktów w gospodarce wodnej jest ochrona jakości wód i wartości przyrodniczych środowiska wodnego, z wiodącą rolą administracji specjalnej ochrony środowiska podlegającej ministrowi właściwemu ds. ochrony środowiska. Rozwiązania obecnie obowiązującego prawa wodnego są wątpliwe w kontekście gwarantowanego przez Konstytucję RP zapewnienia dwuinstacyjności procesu odwoławczego od decyzji administracyjnych wydawanych przez PGW Wody Polskie.
Niedostatki zarządzania – doraźność i rozproszenie
Problemy wodne Polski są znane od dziesięcioleci, jednak od początku PRL do dziś sektor ten nie cieszył się szczególną uwagą kolejnych rządów. Decydenci wydają się dostrzegać zagrożenia związane z wodą podczas spektakularnych powodzi (np. 1997 i 2010) czy susz (np. 2018–2020) albo gdy dramatycznie pogorszy się jakość wody, np. jak w Warszawie z powodu wielkich awarii sieci kanalizacyjnej w latach 2019 i 2020. Ważne jest jednak przezwyciężenie tzw. syndromu krótkiej pamięci i prowadzenie dyskusji nie tylko doraźnie, w sytuacji realnego zagrożenia, ale również w czasie spokojnym. Konsekwentne, uporządkowane i zaplanowane działania prowadzone sekwencyjnie z właściwą hierarchią pozwoliłyby na sukcesywne obniżanie ryzyka. Dzięki konieczności implementacji dyrektywy powodziowej UE, Polska musi kontynuować prace nad zarządzaniem ryzykiem powodziowym – bez względu na to, czy ostatnio mieliśmy powódź. Przydałaby się również unijna dyrektywa suszowa powiązana z dyrektywą powodziową.
Rozproszenie kompetencji widoczne jest na poziomie administracji rządowej oraz kompetencji ministrów. Wyodrębniony jest dział administracji gospodarką wodną, z którym związane są jednak także inne działy, m.in. żegluga śródlądowa, klimat, gospodarka morska, środowisko, rybołówstwo, rolnictwo, rozwój wsi, sprawy wewnętrzne. W efekcie każdy dział ma własną strategię dla gospodarki wodnej, a strategiczne kompetencje w zakresie gospodarki wodnej są rozproszone.
Spojrzenie sektorowe i regionalne
Woda w mieście
Rośnie częstotliwość i amplituda intensywnych opadów. Rośnie także stopień uszczelnienia powierzchni, uniemożliwiając wsiąkanie wody. Miasta męczą się więc z brakiem możliwości odprowadzenia wód opadowych przez systemy kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, zaprojektowanej i wykonanej przed wieloma laty. Coraz częściej ulewy powodują miejskie powodzie błyskawiczne. Lepiej radzą sobie te miasta, które odprowadzają nadmiar wód na obszary okresowo zalewane.
Woda w rolnictwie i leśnictwie
Problemy gospodarowania wodą w rolnictwie i na obszarach wiejskich dotyczą dostępności wody w odpowiednich ilości i czasie oraz wpływu rolnictwa na ilość i jakość wód powierzchniowych i podziemnych. Ochronę produkcji roślinnej przed suszą zapewniają nawodnienia, a w szczególności systemy nawodnień wodooszczędnych i precyzyjnych. Systemy melioracji wodnych są podstawowymi elementami infrastruktury wodnej służącej do regulacji stosunków wodnych na obszarach wiejskich, jednakże ich obecny stan techniczny i funkcjonalny jest na ogół bardzo zły. Urządzenia melioracyjne są zużyte technicznie, gdyż większość z nich wykonano w latach 60. i 70. ubiegłego wieku, a system nie zapewniał właściwej konserwacji i eksploatacji urządzeń. Można przypuszczać, że w perspektywie kilkudziesięciu lat stosowanie nawodnień będzie musiało się stać nieodzownym elementem upraw rolnych w dużej części kraju, zwłaszcza tam, gdzie klimatyczny bilans wodny jest ujemny (np. Wielkopolska, Kujawy), a gleby charakteryzują się niską retencyjnością.
Woda dla środowiska
Ważne jest zapewnienie tzw. przepływu środowiskowego pozwalającego zachować życie biologiczne w ciekach. W rzekach i ich dolinach o dobrym stanie ekologicznym, które powinny być bezwzględnie chronione, można stosunkowo łatwo retencjonować wodę dobrej jakości. Cieki o zmienionej morfologii powinne być poddane renaturyzacji – odtworzeniu naturalnego biegu cieków, a także ich łączności z dolinami rzecznymi. Wzrost poborów wód podziemnych do nawodnień rolnych może doprowadzić do znaczących negatywnych skutków środowiskowych, takich jak wysychanie małych cieków i torfowisk zasilanych wodami podziemnymi czy zanik lasów łęgowych i olsów.
Żegluga i hydroenergetyka
Ogłoszono plany doprowadzenia do żeglowności V klasy na Odrze, użeglowienia Wisły, kanału Odra–Wisła. Są to przykłady gigantycznych programów inwestycyjnych, które będą w jeszcze większym stopniu podporządkowywały retencję wodną potrzebom żeglugi śródlądowej, a podobnie jak realizowany projekt przekopu Mierzei Wiślanej wywołują ogromne wątpliwości od strony ochrony środowiska i opłacalności ekonomicznej. Potencjał energetyczny polskich rzek nie jest wysoki, jednak gospodarka wodna na wielu zbiornikach wielozadaniowych jest mu podporządkowana.
Jak rozwiązać problemy?
Retencja jest dobra na wszystko
Zmienność czasowa i przestrzenna zasobów wodnych Polski jest znaczna. Lekarstwem na wahania dostępności wody w czasie jest jej retencjonowanie. Chodzi o to, żeby wysokie odpływy rzeczne nie spływały szybko i bezużytecznie do morza (przedtem powodując straty), ale żeby woda została spowolniona, maksymalnie zmagazynowana i możliwe było wykorzystanie jej w czasie suszy. Naszym bogactwem nie jest woda, która odpływa z terenu kraju, lecz woda zretencjonowana w krajobrazie, która wzbogaca zasoby wód powierzchniowych i podziemnych.
Ten sam lek – retencja – działa więc na obydwie dolegliwości – nadmiar i niedobór wody. Jest to lek stosunkowo tani, powszechnie dostępny i może być stosowany w dawkach różnej wielkości. Jednak wszystkie polskie zbiorniki mieszczą tylko 6,5 proc. rocznego odpływu rzecznego, a reszta płynie w kierunku Bałtyku. Jest to od dawna rozpoznany problem i kolejne ekipy rządzące zwracają na niego werbalnie uwagę, zwłaszcza podczas suszy. Przewiduje się zwiększenie poziomu retencji do 15 proc. w 2027 roku. Gdyby się to udało, byłaby to wielka rzecz. Zbiorniki nie muszą być wielkie, mała retencja ma także duży sens – na przykład mokradła, oczka wodne i stawy na terenach wiejskich, z których rolnicy mogliby nawadniać uprawy. Trzeba przytrzymać wodę, sprawić, żeby została blisko miejsca, w którym spadnie. Ważna jest odbudowa retencji korytowej i gruntowej – mimo postępującej urbanizacji i coraz większej powierzchni nieprzepuszczalnej.
Wszystko jest połączone ze wszystkim – potrzeba podejścia zintegrowanego
Gospodarka wodna wymaga zintegrowanego podejścia do zarządzania jej zasobami. Można wyróżnić dwa główne wątki integracji: zasobowy (promujący rozwiązania, które traktują łącznie wszystkie zasoby wodne: opad, wody powierzchniowe, wody podziemne) oraz użytkowy (podkreślający konieczność zapewnienia produktywności ekonomicznej, sprawiedliwości społecznej i zrównoważenia środowiskowego).
Główny regulator polityki wodnej w zakresie integracji działań – Ramowa Dyrektywa Wodna UE – wprowadza podstawowe narzędzie planistyczne w tym zakresie, tj. plany gospodarowania wodami (PGW), oczekując harmonizacji innych działań z ich wymaganiami. Jednak podstawą wdrażania zintegrowanej gospodarki wodnej pozostaje trójpoziomowa integracja: polityk i programów, strategii i prawodawstwa oraz metod i narzędzi wdrażania, czyli działań instytucji odpowiadających za wdrażanie polityki wodnej z podmiotami realizującymi zadania i instrumentami zarządzania. Pogłębieniem zintegrowanego podejścia powinno być połączenie w jednym dokumencie planistycznym, a następnie realizacyjnym zarządzania ryzykiem powodzi i suszy, dla których wspólnym ogniwem jest poszukiwanie możliwości zwiększenia retencji.
Planowanie przestrzenne jako początek
Gospodarka wodna jest obecna w planowaniu przestrzennym i dokumentach strategicznych przygotowywanych przez podmioty administracji rządowej i samorządowej, dotyczących strategii rozwoju kraju, strategii rozwoju województw, planów zagospodarowania przestrzennego województw, studiów uwarunkowań i kierunków przestrzennych, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, strategii rozwoju gmin itd. Zawarte w tych dokumentach zapisy często dotyczą gospodarki wodno-ściekowej i zagrożenia powodzią. Niektóre z tych dokumentów zakładają również oddziaływanie na lokalne plany gminne w zakresie wdrażania tych działań.
Zagospodarowanie dolin rzecznych i terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi wymaga opracowania standardów współpracy pomiędzy PGW Wody Polskie i jednostkami samorządu terytorialnego, które umożliwią wielofunkcyjne zagospodarowanie terenów zalewowych (w formie np. parków buforowych) i poprawę walorów rekreacyjnych przy jednoczesnym zachowaniu dobrej jakości i drożności korytarzy ekologicznych. Wymaga także opracowania wytycznych do zabudowy i zagospodarowania (uzależnionych od stopnia zagrożenia powodziowego) w oparciu o zasady koegzystencji z wodą (strategia „Życie z powodzią”). Pozwoliłoby to na zwiększanie retencji korytowej i ograniczanie stosowania wałów przeciwpowodziowych.
Trzeba rozmawiać
Zanim rozpocznie się proces wydawania ogromnych środków na infrastrukturę techniczną, potrzebne jest uzgodnienie strategii i precyzyjnego programu działań. Obecnie brakuje zdolności budowania sieci współpracy między podmiotami zajmującymi się gospodarką wodną. Obecna administracja wodna nie ma odpowiednich narzędzi i nie jest koncyliacyjna. W efekcie plany przeciwdziałania powodzi i suszy mogą być nieadekwatne do sytuacji i potrzeb.
Edukacja
Potrzebne jest zwrócenie uwagi na kształcenie w zakresie gospodarki wodnej, ale też poszerzanie wiedzy o wodzie, środowisku i klimacie, zwłaszcza na uczelniach i kierunkach mających wpływ na kształtowanie zasobów wodnych (np. architektura i urbanistyka, planowanie i gospodarka przestrzenna, rolnictwo i leśnictwo), ale też na poziomie szkół podstawowych i średnich. Wobec postępującej zmiany klimatu bardzo ważna jest powszechna edukacja ekologiczno-klimatyczna, uwzględniająca racjonalne i zrównoważone gospodarowanie wodą. Niewiedza znacznej części społeczeństwa wpływa bowiem na podejmowanie krótkowzrocznych decyzji i niefrasobliwe wybory konsumpcyjne oraz utrwala szkodliwe dla środowiska wzorce zachowań.
Pilna potrzeba nowej polityki wodnej i regulacji prawnych
Obecne skupienie problematyki wodnej w jednej instytucji – PGW Wodach Polskich – tylko częściowo realizuje oczekiwania specjalistów co do wprowadzenia zarządzania gospodarką wodną w układzie zlewni rzek. Wewnętrzny podział terytorialny na regionalne jednostki (RZGW) w dalszym ciągu dopuszcza administrowanie w układzie niezgodnym ze zlewniami rzek. Wprowadzona reforma ma charakter silnie scentralizowany, eliminuje samorząd terytorialny z zarządzania gospodarką wodną. Zarządzanie skoncentrowane w Warszawie ogranicza rolę i możliwości decyzyjne regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz rad dorzeczy.
Kolejnym problemem było zakotwiczenie w ostatnich latach zarządzania gospodarką wodną – i tym samym związanymi z nią, instytucjami (PGW Wody Polskie, IMGW itd.) – w Ministerstwie Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej. Zasoby wodne i gospodarowanie wodą są bardzo ważne, ale żegluga śródlądowa jest tylko jednym i to raczej drugorzędnym obszarem gospodarki wodnej, bez większych perspektyw w Polsce.
Plan zarządzania ryzykiem powodziowym (PZRP) obejmuje wiele inwestycji, dla których potrzebna jest ponadlokalna ocena efektywności. Rządowy plan przeciwdziałania skutkom suszy (PPSS) ma na celu wypracowanie strategii przeciwdziałania suszy. Sporządzono listę możliwych działań, ale brakuje strategii. W projekcie „Stop suszy” trafnie zauważa się w diagnozie sytuacji, że mamy do czynienia z przyspieszonym odpływem wód i deklaratywnie stwierdza potrzebę zmiany tego stanu. Kiedy jednak przychodzi do konkretów, zamiast długiej listy działań spowalniających odpływ wody znajdujemy inwestycje hydrotechniczne, w tym takie, które służą głównie żegludze. Można odnieść wrażenie, że to nie o walkę z suszą chodzi, tylko o zdobycie środków na inwestycje hydrotechniczne. Wygląda to tak, jakby pod nośnym hasłem walki z suszą rząd chciał zrealizować inwestycje, na które nie znajdzie środków w innych programach ani nie uzyska wsparcia społecznego.
Brakuje ogólnokrajowej polityki ograniczania ryzyka powodzi i przeciwdziałania suszy wynegocjowanej przez różne środowiska, wytyczającej główne kierunki działania, które planiści mogliby traktować jako obowiązujące wytyczne. Poziom centralny nie tworzy instrumentów prawnych, finansowych i komunikacyjnych wymuszających lub skłaniających do określonych działań – co jest jego rolą i kompetencją – ale narzuca konkretne arbitralne rozwiązania lokalne. Można uznać, że obecny układ instytucjonalny gospodarki wodnej jest nadmiernie scentralizowany i wymaga kolejnych zmian w kierunku zlewniowego charakteru władztwa wodnego i decentralizacji zarządzania, zgodnie z zasadą subsydiarności i pomocniczości. Trzeba w ramach struktury rządowej PGW Wód Polskich zdekoncentrować szereg kompetencji ze szczebla centralnego na niższe poziomy zarządzania.
Zauważalne jest drugoplanowe traktowanie gospodarki wodnej, która jako dział jest przyporządkowywana do ministerstw, dla których jest sprawą drugorzędną (poprzednio – Ministerstwo Środowiska, obecnie – Ministerstwo Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej), co powoduje dominację jednego punktu widzenia (poprzednio – ochrona jakości wód, obecnie – żegluga śródlądowa).
Połączenie w scentralizowanej organizacji PGW Wód Polskich kompetencji użytkownika wód i władzy publicznej wydającej decyzje dla innych użytkowników wód jest rozwiązaniem wątpliwym w kontekście zasady bezstronności i bezinteresowności organów wydających decyzje administracyjne.
Obecny materiał oparty jest na serii alertów wodnych stworzonych przez liczne grono współautorów i będących inicjatywą think tanku Open Eyes Economy oraz Kolegium Gospodarki i Administracji Publicznej Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. Wszystkie alerty eksperckie z różnych dziedzin dostępne są na portalu: www.oees.pl/dobrzewiedziec.
Zbigniew W. Kundzewicz – profesor nauk o Ziemi i członek korespondent Polskiej Akademii Nauk oraz członek Academia Europaea. Jego najważniejsze badania naukowe dotyczyły ekstremów klimatycznych (w szczególności powodzi) oraz wpływu zmian klimatycznych na zasoby wodne. Był członkiem grupy doradczej ds. środowiska (w tym klimatu) w 7. programie ramowym Komisji Europejskiej, a obecnie jest członkiem zgromadzenia przy unijnej misji dot. adaptacji do zmian klimatu przy programie Horizon Europe. W 2017 roku otrzymał prestiżowy Medal Dooge’a Międzynarodowej Nagrody Hydrologicznej IAHS, UNESCO i WMO.
Janusz Zaleski – prof. dr hab. inż., emerytowany profesor Politechniki Wrocławskiej i IMGW. Wojewoda Wrocławski (1992–1998), doradca Prezesa Rady Ministrów (1998–2001), prezes Wrocławskiej Agencji Rozwoju Regionalnego (1998–2015), przewodniczący Międzynarodowej Komisji Ochrony Odry przed Zanieczyszczeniem (2000–2001 i 2008–2010), dyrektor przeciwpowodziowych projektów współfinansowanych przez Bank Światowy i CEB (2001–2016). Jest członkiem Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN. Ekspert w zakresie gospodarki wodnej i polityki regionalnej.